Le Conseil d’Etat considère que son rôle primordial consiste à apporter une plus-value dans l’élaboration de la loi[1]. Ce qui suppose qu’il puisse s’appuyer sur les compétences affirmées de ses membres dans les différents domaines.
Les délibérations du Conseil d’Etat sont secrètes. Cette règle avantage des échanges de vues dans un esprit de collégialité, respectueux des différentes sensibilités représentées, et permet d’aboutir à des avis portés par le consensus de tous les conseillers.
Afin de concilier les impératifs d’un travail de qualité et l’efficience de ses procédures, le Conseil d’Etat a adapté ses méthodes de travail et l’organisation de ses travaux, de sorte à ne pas retarder indûment l’évacuation des projets et propositions de loi ou de projets de règlements ou d’arrêtés grand-ducaux dont il est saisi.
Pour que l’institution puisse répondre au mieux à son rôle, elle dépend de l’engagement de chaque conseiller d’Etat de s’impliquer pleinement dans les travaux de l’institution par sa compétence, sa disponibilité[2], sa rigueur méthodique et sa participation continue aux travaux du Conseil dans les commissions et en assumant le rôle de rapporteur.
Participation aux travaux en commission
En règle générale, tous les projets sont attribués dès leur enrôlement à l’une de six commissions permanentes[3]: Institutions et Administrations publiques (IAP), Juridique (JUR), Economie et Finances (ECOFIN), Affaires sociales (SOC), Développement durable et Infrastructures (DDI), Culture, Enseignement, Recherche et Médias (CERM).
Chaque commission permanente compte sept membres. Chaque conseiller d’Etat est donc affecté à deux commissions permanentes. Chaque commission siège hebdomadairement[4] à jour et heures fixes. Des réunions additionnelles dans des plages de temps disponibles peuvent être prévues, si l’examen d’un projet prend du retard.
Dès la saisine, la commission compétente désigne le rapporteur et détermine sur son planning des travaux[5] la date prévisible de la lecture du projet d’avis.
Chaque commission est assistée par un secrétaire de commission et, le cas échéant, par un agent du service juridique[6], leur assistance comprenant principalement des tâches d’organisation, de préparation et de suivi de documents, de recherche et d’analyse juridique[7].
Pour évacuer les projets inscrits sur le rôle, chaque commission permanente doit finaliser en moyenne 2 avis[8] par semaine de travail.
Outre leur participation active et continue aux travaux des commissions permanentes, il peut être fait appel aux conseillers d’Etat pour participer aux travaux des commissions spéciales[9], qui peuvent être instituées ad hoc, ou pour assumer d’autres tâches dévolues au Conseil d’Etat[10].
Assumer le rôle de rapporteur
Un rôle essentiel dans les travaux des commissions revient au rapporteur, qui doit préparer personnellement le projet d’avis, en faire lecture en commission et l’adapter en fonction des délibérations de la commission avec l’assistance du secrétariat. Si la commission retient une entrevue avec les auteurs du texte en projet, il préparera le questionnaire, que le Conseil d’Etat communiquera préalablement à l’invité. Par la suite, il présentera le projet d’avis en séance plénière en relevant notamment les points qui font l’objet d’oppositions formelles et en indiquant la motivation juridique de celles-ci.
Si le Conseil d’Etat est saisi d’amendements gouvernementaux ou parlementaires, le rapporteur préparera dans la même séquence le projet d’avis complémentaire du Conseil d’Etat.
Après adoption du projet ou de la proposition lors du vote sur l’ensemble de la loi par la Chambre des députés, le rapporteur vérifiera si le Conseil d’Etat a été suivi dans ses oppositions formelles et présentera ses conclusions en séance publique et, le cas échéant, il participera à la commission spéciale « dispense du second vote constitutionnel[11] ».
Afin d’assurer une répartition équitable des charges de travail et d’éviter qu’un report sur d’autres collègues soit source de retards, il est essentiel que chaque conseiller d’Etat puisse assumer le rôle de rapporteur pour les projets qui lui sont assignés dans le délai lui imparti.
Au regard du nombre des projets soumis au Conseil d’Etat, chaque conseiller d’Etat devrait assumer la rédaction de 20 à 25 projets d’avis par année, en fonction de la complexité plus ou moins grande des projets à examiner.
Présence aux séances publiques et plénières
Il va sans dire que chaque conseiller doit assister aux séances publiques et plénières[12]. Ces séances tiennent lieu en règle générale toutes les deux semaines. Des séances hebdomadaires sont prévues pendant le mois précédant le congé parlementaire de Noël et le congé d’été, afin de répondre rapidement aux amendements qui peuvent être présentés au cours de ces périodes. Par ailleurs, des séances supplémentaires peuvent s’ajouter au cas où il y a des affaires urgentes à traiter.
Les projets dont l’adoption en première lecture est prévue par le calendrier de la Chambre des députés sont retenus à l’ordre du jour de la première séance publique subséquente.
[1] Historiquement, le Conseil d’Etat a pris en 1856 la relève de la commission législative, instituée auprès de la Chambre des députés. Le lecteur intéressé peut se reporter à l’appréciation du rôle du Conseil d’Etat luxembourgeois dans le rapport « Les secondes chambres en Europe - complexité parlementaire ou nécessité démocratique ? » dans l’étude no 335/2005 de la Commission de Venise du Conseil de l’Europe (CDL(2006)059rev).
[2] Sur base des développements de la présente note, on peut estimer que la charge de travail minimale d’un conseiller d’Etat est de l’ordre de 12 à 16 heures par semaine. Le droit à un « congé politique » au profit des conseillers n’est pas prévu.
[3] Les attributions et les compositions des commissions permanentes sont publiées sur le site Internet du Conseil d’État (Organisation – Les Commissions – Composition des Commissions, pièce en pdf joint).
[4] Les commissions ne siègent pas pendant les vacances scolaires, à moins qu’il y ait des affaires urgentes à traiter.
[5] En règle générale, les projets sont examinés en commission dans l’ordre de leur inscription au rôle du Conseil d’Etat. Par dérogation à cette règle générale, le président de la commission permanente réservera un traitement prioritaire à l’examen des projets urgents.
Ces assistants de la Commission sont des juristes de formation et relèvent de l’administration du Conseil d’État.
[7] En particulier, le secrétaire de commission élabore, sur demande du président de la commission ou du rapporteur, une fiche technique documentaire en préparation du dossier à traiter.
[8] Sur base des données statistiques disponibles pour les exercices précédents, la présente note part de l’hypothèse du traitement de quelque 430 dossiers par année (au minimum).
Avis à adopter par séance plénière 430 : 18= 24
Avis à finaliser hebdomadairement en commission 430 : 36 = 12 : 6 = 2
Projets d’avis à élaborer par an par conseiller -rapporteur 430 : 21 = 20,5
[9] Commissions spéciales (p.ex.: Affaires constitutionnelles; Protection jeunesse; Principe de la collecte unique des données; Rapport annuel, documentation, relations internationales).
[10]Ainsi, en vertu de l’article 95, alinéa 5, de la Constitution et de l’article 2 de la loi modifiée du 16 juin 2017 sur l’organisation du Conseil d’État, la Chambre des députés et le Gouvernement peuvent saisir le Conseil d’État d’autres questions de principe.
[11] La Commission (spéciale) d’examen de la dispense du second vote constitutionnel, composée des présidents de commission, réexamine en présence du conseiller-rapporteur les projets adoptés par la Chambre des députés en première lecture n’ayant pas tenu compte d’une opposition formelle du Conseil d’Etat, au regard de l’argumentaire fourni par la Chambre des députés, et motive, le cas échéant, le refus de la dispense du second vote constitutionnel.
[12] D’après le système d’indemnisation des conseillers d’Etat, l’absence lors d’une séance plénière /publique est à compenser par 3 séances supplémentaires en commission au-delà d’un minimum annuel de 36 séances de commission. Pour les périodes de congé un planning des absences des conseillers vise à assurer le quorum requis au cas où le Conseil d’Etat serait appelé à délibérer d’urgence.